中國房地產市場是一個極其復雜的巨大市場，民生與發展、經濟與社會、政策與民意、政府與市場等多重因素、多種力量的合作和博弈，共同決定未來房地產市場的走勢。其中，政府的調控措施會顯著影響短期內房地產市場的供需和價格變化，而對房地產市場長期走勢起基礎性乃至決定性作用的是國家發展戰略和重大方針政策，現擇要分析之。

宅基地制度改革的關鍵是處理好“放活”與“穩定”的關系，既要還權賦能、盤活利用，使農民有獲得感，又要保障住有所居，穩定農村社會。 圖/中新

“土地財政”是我國土地國有制度和特定發展階段的一種特殊財政現象，廣義的“土地財政”包括土地出讓收入以及房地產稅等與土地相關的稅收，狹義的“土地財政”只包括土地出讓收入。由于土地出讓總收入與地方一般公共預算本級收入之比多年來一直高達50%左右，因此“土地財政”就有了地方財政“半邊天”之說，其實質是指地方政府對“土地財政”的過度依賴。2017年全國土地出讓總收入達到創紀錄的52059億元，相當于全年地方一般公共預算本級收入的56.9%。今年上半年，全國300個城市土地出讓金總額達19513億元，同比增加27%。其中既有擴大供地以穩定房價的因素，但也顯示地方政府的“土地財政”依賴癥并未降低。

客觀而言，“土地財政”擴大了地方政府財力，有力支持了城市基礎設施、公共設施和招商引資平臺建設，加速了中國城市化進程。同時也要看到，過度依賴“土地財政”帶來了大量顯性和隱性的系統風險，包括助長房地產投資投機加劇市場波動、扭曲政府行為推高債務風險、拉大貧富差距影響社會穩定、占用大量土地透支未來等，由此決定了現行“土地財政”不可持續，改革勢在必行。

不少人認為，我國房地產問題主要是由于政府對土地市場的行政干預，根子就在于“土地財政”。這個觀點未必全面，但兩者關系確實密切。擺脫對房地產業的過度倚重，促進房地產業持續健康發展，首先需要擺脫“土地財政”依賴。

政府和社會資本合作（PPP）模式的引入，在為社會資本提供更多投資機會的同時，可以彌補公共服務領域政府投資不足，為地方政府退出“土地財政”提供了一種選擇。但要真正擺脫對“土地財政”的依賴，還要更多依靠創新土地制度。

未來對于新增土地，應改變一刀切的幾十年期出讓土地的做法，實行彈性出讓、先租后讓、租讓結合；對于存量土地，應推行多主體、多渠道供地，在盤活低效用地的同時，有效增加土地供應。要統籌土地供應制度、占用制度和續期制度改革，逐步提高保有環節土地租稅水平，降低流轉環節土地租稅負擔，建立起可持續土地租稅模式。能否實現向可持續租稅模式過渡，很大程度上決定著未來房地產市場的走勢，但也不可能畢其功于一役，需要多措并舉、循序漸進。

適時開征房地產稅，是逐步退出“土地財政”、建立可持續土地租稅模式的重要一步，也是構建房地產市場長效機制的關鍵之舉。但由于涉及大量利益調整，至今仍然眾說紛紜，除財政部原負責人談到按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則、推進房地產稅立法和實施，以及提出按照評估值征收房地產稅、適當降低建設交易環節稅費負擔、逐步建立完善的現代房地產稅制度外，并無其他信息透露。

目前爭論涉及房地產稅征收目的、開征時間、征收對象、適用稅率等多方面，其中征收目的或稅收作用，對未來房地產市場走勢的影響是最大的，對其他方面也具有決定意義。

結合國外房地產稅征收實踐和我國國情，房地產稅的作用，一是組織財政收入。這也是大多數國家征收房地產稅的基本目的?；谶@一目的，征收對象就相對廣泛，適用稅率普遍較高，年稅率一般在房地產評估值的3%左右，成為地方政府財政收入的主要來源。我國未來要實現“土地財政”向土地租稅模式過渡，也需要借鑒多數國家的做法。但在目前商品房用地已經收取了土地出讓金的情況下，這部分稅收則應相應扣除；未來商品房用地若實行年租制，則可以實行租稅合一。

二是調節社會需求。鑒于城市土地資源的稀缺性，一些國家將征收房地產稅作為抑制住房過度消費、促進土地資源節約的手段。從我國來看，抑制房價上漲、促進房地產市場平穩發展也是征收房地產稅的重要目的，征收對象應主要針對高端住房和多套住房的消費人群，并適用差別累進稅率。

三是調節收入分配。土地資源具有公共性，加之市場經濟條件下的分配機制往往造成收入差距過大，影響社會公平和社會穩定。為此，一些國家也通過開征房地產稅、遺產稅等，適當調節個人收入水平，緩解社會分配不公。這同樣是我國房地產稅征收應該考慮的因素。按照上述思路進行房地產稅制設計，既不增加基本住房需求的租稅負擔，又能對房地產投資投機行為發揮直接和有效的抑制作用。

到期住宅建設用地使用權續期與“土地財政”密切關聯但又內涵不同，是關系國計民生、影響千家萬戶的基礎性土地制度。2016年4月浙江溫州部分到期國有住宅用地續期問題一度引發全國性輿情波動，在相關部門提出“兩不一正?！保ú恍枰岢隼m期申請、不收取相關費用、正常辦理交易和登記手續）的過渡性處理辦法后暫告平息，但也表明續期問題嚴重影響群眾房地產預期。另外，續期收費與征收房地產稅、住宅用地續期與非住宅用地續期、國有住宅用地續期與未來集體住宅用地續期等，也需要及早做好政策銜接。

在《物權法》規定到期國有住宅建設用地使用權“自動續期”后，續期有償還是無償就成為各方的最大關切?？傮w而言，有償續期與無償續期各有利弊。有償續期可以保障土地所有權在經濟上的實現，維護土地公有制；可以推動土地使用權流轉，合理高效利用土地；可以防止土地產權過度集中，維護社會公平正義；可以抑制土地投機，穩定房價；可以籌集建設資金，促進可持續城鎮化。但是，有償續期與社會產權意識不斷增強之間存在落差，可能在部分民眾中滋生抵觸情緒；時機不當或力度過大還可能引發市場過度反應，導致短期內房價過快下跌。無償續期可以較好滿足人們擁有恒久資產的愿望，并減少交易費用，易于取得“顯性民意”的支持，但坐實了土地私有制，妨礙土地資源優化配置和高效利用，加大貧富差距，刺激投機性購房，房地產泡沫經濟，制約城市更新和社會民生投入。

從維護國家基本制度和社會公平正義、保障土地可持續利用和城市可持續發展、促進房地產市場健康發展，以及統籌住宅用地續期與非住宅用地續期、國有住宅用地續期與集體住宅用地續期出發，到期住宅建設用地使用權應實行有償續期制度。但有償續期也要注意趨利避害，有償方式、繳費標準要審慎把握，不能造成房地產價值要大幅縮水的市場預期，不能加重基本居住需求者經濟負擔；續期收費與房地產稅可一并征繳，或者以房地產稅附加續期租金的方式收取，在降低交易費用的同時實現“土地財政”平穩退出；續期收費主要用于保障房建設和城市公共服務支出，并加強監管。

自2015年初開始的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項試點，從分類開展到統籌推進，目前已進入攻堅階段。這項改革的最終目標，是建立城鄉統一的建設用地市場，實現城鄉同地同權同價，促進城鄉發展一體化，因此不可避免地會對城市房地產市場產生影響。

土地征收制度改革的主要任務，是探索縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制?？s小征地范圍是否涉及城鎮規劃區內成片開發土地特別是房地產用地，目前尚無定論，如果城鎮房地產開發用地被排除在公益性用地征收范圍之外，那么房地產開發用地的取得方式、取得成本就會發生顯著變化，并影響房地產價格和市場分布格局。規范征地程序、提高補償標準、完善保障機制，也會對房地產開發土地取得期限、成本和后續管理等產生不同程度的影響。

農村集體經營性建設用地入市改革的主要任務，是完善集體經營性建設用地產權制度，明確集體經營性建設用地入市主體、范圍和途徑，建立“同權同價、流轉順暢、收益共享”的農村集體經營性建設用地入市制度?！巴热胧小钡那疤崾恰胺弦巹澓陀猛竟苤啤?，因此是否允許集體經營性建設用地進行房地產開發，目前尚不確定。部分特大城市、大城市郊區利用農村建設用地建設租賃住房正在試點，但在城市住宅用地堅持“房住不炒”的原則下，農村建設用地大規模房地產開發仍然缺乏政策前景。

農村宅基地制度改革的主要任務，是完善宅基地權益保障和取得方式，探索宅基地有償使用制度，探索宅基地自愿有償退出機制，完善宅基地管理制度。宅基地占農村建設用地的三分之二以上，宅基地制度改革是農村土地制度改革的主體。宅基地制度改革的關鍵是處理好“放活”與“穩定”的關系，既要還權賦能、盤活利用，使農民有獲得感，又要保障住有所居，穩定農村社會。2018年中央1號文件提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。這是我國農村土地產權制度又一次重大創新，有利于重塑城鄉土地權利關系，突破宅基地流轉范圍的制度障礙，統籌解決了穩定與放活的矛盾。適度放活宅基地使用權，主要是放活宅基地租賃權和抵押權，這是在城市房地產市場之外，發展農村房地產租賃市場，滿足城鄉居民多層次住房需求，具有廣泛而深遠的影響。

“三舊”改造，就是通過創新土地制度，推動對使用效率低下、布局不合理、配套不完善的舊城鎮、舊廠房、舊村莊等存量建設用地進行再開發、再利用?！叭f”改造起源于廣東，2009年8月，在原國土資源部支持下，廣東省政府出臺《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》。到今年5月，廣東“三舊”改造累計投入資金1.28萬億元，實施改造項目10232個、面積64萬畝，已完成改造項目節地率達到46%，不僅在拓寬建設用地空間、推動節約集約用地、促進產業調整升級和提高新型城鎮化質量等方面取得了顯著成績，也為全國提供了大量可復制可推廣的經驗?！叭f”改造又稱城市更新，目前這項政策已推廣到十多個省市，成為十年來我國城鎮土地使用和管理最重要的制度創新。

現行城鎮土地從規劃、收儲、整理到供應，實行政府獨家壟斷，目的是防止國有土地資產流失，協調經營性和公益性用地安排，統籌土地出讓收益使用。但這套制度不利于調動企業、個人等土地使用權主體的積極性，致使大量舊城、舊廠、舊村用地難以盤活利用?！叭f”改造政策以合理分配開發利用增值收益為核心，系統構建了城鎮低效用地再開發體系。比如，允許存量土地使用權人在不違反法律法規的原則下，按照規劃自行或與他人合作對土地進行再開發；允許集體建設用地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、作價出資或者入股；原土地使用權人自行改造涉及劃撥土地使用權的，可采取協議方式補辦出讓手續；地方政府可將獲得的土地出讓純收益按一定比例返還被改造地塊的原使用者或原農村集體經濟組織等等。

“三舊”改造政策的實質，是對存量用地與增量用地實行差別化管理，對存量用地實行多主體、多渠道、多方式供地，“賦權讓利”，平等保護國家、企業、集體土地產權，實現土地“共治共享”。這種“共治共享”的理念和做法，對創新國家土地治理模式、重塑城鄉土地空間格局更具有治本意義，對未來房地產市場走勢也會產生重大影響?？傮w而言，舊城鎮、舊廠房、城中村改造不僅可有效增加城鎮房地產用地來源，也可以有效提升房地產環境品質，還可能改變房地產開發模式，推動多樣化、個性化、定制化住宅開發。

生態環境問題，歸根到底是自然資源過度開發、粗放利用、奢侈浪費造成的。為從根本上解決這一問題，十八屆三中全會《決定》提出，“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態開發管制邊界，落實用途管制?！?014年出臺的《生態文明體制改革總體方案》要求，構建“以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。

此次《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確，“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進多規合一，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合?！苯⒔y一、協調、權威的國土空間規劃體系，實施全域國土空間用途管制提上了重要日程。

按照生態文明體制改革要求，綜合國際空間規劃發展趨勢和我國規劃體制建設實際，未來當以主體功能區戰略為基礎，以國土空間規劃為主體，以劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界為基本手段，建立自上而下逐級控制、總體規劃與專項規劃相互促進、基層土地利用規劃與城鄉規劃等有機融合的空間規劃體系。

根據《全國國土規劃綱要（2016－2030年）》，未來將堅持集聚開發與均衡發展相協調，著力構建多中心網絡型開發格局，依托主要交通干線和綜合交通運輸網絡培育國土開發軸帶，以城市群為主體形態促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展，按照控制生產空間、適當增加生活空間、嚴格保護并拓展城市開敞綠色空間要求優化城鎮空間結構。

按照上述構想，國土開發軸帶和集聚發展區將是未來國土開發的重點地區，京津冀、長三角、珠三角將建成具有世界影響力的城市群，長江中游、成渝地區、中原地區、關中平原、東北地區等中西部地區城市群將進一步發展壯大，區位優越、潛力較大的邊境城市和特色小鎮將重點發展，生態保護區、永久基本農田、城鎮開發邊界“三線”管控將進一步強化?？梢灶A料，“多規合一”和國土空間規劃體系重構，將對未來我國房地產市場走勢產生全局性深遠影響。

緣起于主權國家之間的區域一體化正在向主權國家內部延伸，其主要驅動力是專業化發展的規模經濟、成本節約和產業鏈衍伸的范圍經濟。與編制實施國土空間規劃的政府行為不同，區域一體化發展由市場主導，其紅利來自市場機制下的要素自由流動和資源優化配置。作為國家區域發展總體戰略的重要組成部分，區域一體化發展對未來房地產市場走勢的影響自然也不可小覷。

“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略，是我國區域一體化發展的最高形式?！耙粠б宦贰苯ㄔO，旨在促進各國加強經濟政策協調，提高互聯互通水平，深化雙多邊合作。京津冀協同發展，旨在有序疏解北京非首都功能，著力在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破，形成新增長極。長江經濟帶發展，旨在共抓大保護、不搞大開發，推動發展動力轉換，在綜合立體交通走廊、新型城鎮化、對內對外開放等方面尋找新的突破口，打造新的經濟增長極。

隨著三大戰略的深入推進，戰略節點城市和承接功能疏解、產業轉移城市的房地產市場需求將居高不下，互聯互通和合作園區建設將加速房地產投資向重點區域集聚，商業、旅游、養老等地產迎來發展良機，境外房地產投資前景總體看好。

由廣東省廣州、深圳等9市和香港、澳門兩個特別行政區組成的粵港澳大灣區，和由上海、江蘇、浙江、安徽4省市組成的長三角地區，是我國建設世界級城市群和參與全球合作競爭的兩大空間載體，也是國家率先推進高質量、高水平一體化發展的兩大區域。

2017年7月1日有關各方簽署的《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》，確立了攜手打造國際一流灣區和世界級城市群的目標，提出推進基礎設施互聯互通、提升市場一體化水平、打造國際科技創新中心、構建協同發展現代產業體系、共建宜居宜業宜游的優質生活圈、培育國際合作新優勢、支持重大合作平臺建設7項重點任務。

2018年6月1日長三角地區主要領導座談會，明確了實現長三角地區更高質量一體化發展的定位要求，將聚焦交通互聯互通、能源互濟互保、產業協同創新、信息網絡高速泛在、環境整治聯防聯控、公共服務普惠便利、市場開放有序7個重點領域。中國經濟發展最具活力、開放程度最高、創新能力最強的兩大區域一體化發展向縱深推進，發展質量日益提升，一體化紅利不斷釋放，對所在區域房地產市場將形成長期利好，同時房地產市場調控也會面臨新的挑戰。

2008年11月IBM提出“智慧地球”理念，即通過把傳感器嵌入和裝備到全球每個角落的供電系統、供水系統、交通系統、建筑物、油氣管道等各種物體中，使其形成的物聯網與互聯網相聯，實現人類社會與物理系統的整合。這一理念成為智慧城市的發端。智慧城市建設，就是以物聯網、云計算等新一代信息技術為支撐，通過全面透徹的感知、寬帶泛在的互聯、智能融合的應用以及以人為本的可持續創新，實現城市智慧式管理和運行。

目前我國已有數百個城市開展了智慧城市建設試點，成效顯著，但與智慧城市的內涵相比仍有很大差距，發展前景廣闊。智慧城市建設為城市房地產發展注入了新元素，提供了新動力。

智慧城市的三大理念，即經濟上健康合理可持續、生活上和諧安全更舒適、管理上科技智能信息化，都與城市房地產發展息息相關。

智慧城市建設追求資源節約和環境友好，致力發展綠色、低碳、循環經濟；創新科技手段服務廣大城市居民，全面推進智慧流通、智慧交通、智慧停車、智慧消費、智慧休閑、環境保護和公共安全維護；積極運用智能化信息化手段，讓城市生活更協調更平衡等，將極大提升城市發展質量，進而深刻影響城市房地產市場。

智慧城市建設成果將直接推動城市房地產持續發展和轉型升級。首先，智慧城市建設有利于緩解交通擁堵、環境污染、安全惡化等“大城市病”，提高城市人口承載能力，增加城市住宅總需求。其次，智慧城市建設推動要素向城市中心地區集聚，使城市“中心化”與“郊區化”角力的天平向更有利于“中心化”一側傾斜，從而激活城市中心地區住宅需求。第三，智慧交通、智慧停車、智慧消費、智慧休閑等的發展，可以帶動租賃物業、高端物業的繁榮，促進房地產業轉型升級。

此外，智慧城市建設對金融、科技的較高要求，導致越發達的城市機會越大，從而促使城市房地產分化。如果說區域一體化發展將在宏觀層面上重塑我國城市房地產市場格局，那么也可以說，智慧城市建設將在中微觀層面上決定城市房地產市場走勢。

人口規模及其變化是決定房地產市場走勢的基本力量，而人口變化則是由其自身慣性、市場因素和國家政策共同作用的結果。

人口由農村遷移至城市、由欠發達地區遷移至發達地區是大勢所趨。研究表明，各國人口遷移大體呈現為兩大階段：第一階段，人口從農村向城市遷移，各級城市都有人口遷入，這與工業化尚處于初中期的產業結構有關；第二階段，人口從農村和中小城市向特大城市、大城市遷移，中小城市人口遷入停滯，大都市圈人口繼續增長，其驅動力是產業升級和集聚效應。

即使是已高度城市化的美國、日本，人口向大都市區集聚過程至今仍未停止。從中國看，改革開放后人口向各級城市、小城鎮遷移，1995年－2010年，人口主要遷往珠三角、長三角、京津等地區，2010年后主要遷入一線城市和部分二線城市，目前總體上處于人口遷移的第二個階段。

中國城鎮化已處于中期階段，增長有所放緩但仍將持續。城鎮化水平從2000年的36%左右提高到了2017年的58.52%，年均增長1.3個百分點，平均每年進入城鎮就業的農業轉移人口最高達到2000萬左右，保持高速增長，但增長勢頭放緩。據有關方面預測，如果未來一段時間內我國經濟增長保持在6%左右，城鎮化率增長維持在0.6個－0.8個百分點，到2030年城鎮化率將達到65%－70%，城鎮人口將超過9億人，進入以城市主導的社會形態。

國家將繼續推進城鎮化戰略，實施差別化人口落戶政策?！秶倚滦统擎偦巹潯诽岢?，以合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)等為條件,全面放開建制鎮和小城市落戶限制,有序放開城區人口50萬－100萬的城市落戶限制,合理放開城區人口100萬－300萬的大城市落戶限制,合理確定城區人口300萬－500萬的大城市落戶條件,嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。

規劃要求推進人口管理政策改革，在加快改革戶籍制度的同時,創新和完善人口服務和管理制度,逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘,促進人口有序流動、合理分布和社會融合。

綜合判斷，在未來一二十年內，中國仍處于城鎮化較快發展期，除京、滬等資源環境承載力嚴重超載城市外，重點城市群特別是區域性中心城市人口將持續較快增長。在此情況下，一二線城市房地產市場將長期承壓，這也呼喚及早建立完善房地產租稅制度，釋放市場合理預期。

人口對房地產市場的影響除人口規模、城鄉人口結構外，人口年齡結構也是一個重要變量，其直接影響是人口老齡化及國家養老政策。

三大因素將決定國家養老產業的未來。一是人口老齡化加速。我國老齡化率已由2000年的7%上升到2017年的17.3%，60歲及以上老年人口達2.41億。據預測，2050年中國老年人口將達到4.8億，約占全球老年人口的四分之一。龐大的老年人口數量構成了我國養老產業大發展的基礎，預計到2050年中國老年人口的消費潛力將超過100萬億元，約占GDP的三分之一。

二是消費升級推動養老產業快速發展。2017年我國人均GDP已達8836美元，服務業穩居國民經濟的第一大產業，服務消費成為消費結構升級的重要推手，醫療、健康、養老等民生產業進入全面躍升的新階段。養老服務業成為服務消費的新高地，需求規?？焖僭龃?，醫療護理化日益擴大，供給主體更加專業化、多樣化。

三是發展養老產業成為基本國策。國家不僅提出了“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系”建設目標，還密集出臺相關政策，涵蓋養老設施建設、養老用地保障、政府購買服務、社會資本進入、醫養結合、互聯網+養老、智慧健康養老、標準化建設、人才培養、金融支持、稅費優惠、財政補貼等各個方面，發展養老產業成為供給側結構性改革的重要內容和長期政策。

在中央力推、地方熱捧、需求日盛的形勢下，近年來我國養老產業迅速發展，正跨越“筑底期”，迎來“黃金時代”。盡管養老產業小而分散、經營粗放、虧損面大的總體格局尚未根本改變，但企業布局養老市場仍熱情不減。隨著大型房企、險資、國企、投資機構爭相進入養老市場，行業洗牌在所難免。未來搶灘養老市場的重要籌碼，除硬件設施與時俱進、服務內容日益專業、服務管理不斷精益外，主要就是延長產業價值鏈，以產業互補構建競爭優勢。

（作者為中國科學院大學國家土地科學研究中心主任、研究員，編輯：蘇琦）

（本文首刊于2018年10月1日出版的《財經》雜志）